Quadro Strategico 2022-2025

L'azione dichiarata dell'Autorità, nel precedente Quadro Strategico, è stata quella di agevolare la trasformazione dei consumatori^* in attori consapevoli dei settori regolati, sebbene con strumenti e tempi diversi, nei settori energetico e ambientale.

Con il superamento delle tutele di prezzo del settore energetico emerge, con urgenza, la necessità che il consumatore sviluppi ulteriormente tale consapevolezza, acquisendo la capacità di valutare meglio le proprie esigenze in termini quantitativi e qualitativi e operare di conseguenza scelte efficienti. A tal fine, l'Autorità intende rafforzare e ampliare, in modo sostanziale, il set di strumenti informativi e formativi a disposizione del consumatore facendo leva, tra l'altro, sulle opportunità offerte dallo sviluppo tecnologico e la digitalizzazione fornendogli al contempo gli strumenti per orientare le proprie scelte non solo in base ai segnali di prezzo ma anche alla qualità dei servizi offerti.

L'Autorità prevede, inoltre, di accrescere ulteriormente il sistema di tutele non di prezzo, a disposizione del consumatore estendendole, ad esempio, agli utenti finali del settore rifiuti e alle Comunità energetiche. In questa prospettiva, va collocata la focalizzazione dell'attività di controllo per assicurare la trasparenza, nei rapporti clienti finali-venditori, anche in relazione ai corrispettivi applicati.

Il rafforzamento degli strumenti delle tutele non di prezzo e dell'informazione a disposizione del consumatore sarà accompagnato, come specificato meglio nel proseguo del documento, da specifici strumenti regolatori che ne integreranno l'impatto finalizzati a promuovere un funzionamento efficiente e partecipato dei mercati retail, tutelare i clienti vulnerabili e minimizzare i rischi per il sistema.

Agli strumenti regolatori sopra citati si affianca inoltre il rafforzamento degli strumenti di tutela dei consumatori che si trovano in oggettive condizioni di difficoltà, legate a situazioni di disagio fisico e socioeconomico, nonché a condizioni emergenziali derivanti da eventi eccezionali: a tal fine l'Autorità prevede non solo di perfezionare l'automatismo nell'erogazione del bonus sociale, ma altresì di definirne le modalità attuative, anche per il settore rifiuti.

Infine, risulta ormai improcrastinabile l'adozione dell'Albo venditori. L'Autorità, per quanto di competenza darà impulso al processo di qualifica di venditori affidabili e finanziariamente solidi.

• OS.1 Promuovere l'empowerment del consumatore
• OS.2 Rafforzare le tutele per i consumatori in condizioni di disagio
• OS.3 Tutelare e promuovere la trasparenza e la correttezza nei rapporti clienti finali-venditori e gestori-utenti

* Con il termine "consumatore" ci si riferisce in modo trasversale ai clienti dei settori energetici (energia elettrica e gas) e agli utenti dei servizi ambientali (servizio idrico integrato e ciclo dei rifiuti), domestici e non domestici di piccola dimensione, laddove non diversamente specificato.

La regolazione delle infrastrutture, nei diversi ambiti, energetico e ambientale, pur nel rispetto delle specificità settoriali, condivide da tempo alcuni strumenti regolatori fondamentali, quali, ad esempio, la separazione contabile delle attività (unbundling contabile) nonché l'indirizzo volto a promuovere l'innovazione. Nei prossimi anni, verranno consolidati tali sviluppi in ambedue i settori di intervento, mentre gli interventi regolatori di carattere strategico, in particolare, saranno orientati verso gli obiettivi di sostenibilità ambientale.

• OS.4 Definire un quadro unitario della separazione contabile in tutti i settori regolati
• OS.5 Promuovere l'innovazione
• OS.6 Orientare la regolazione strategica verso gli obiettivi di sostenibilità sociale, economica e ambientale

Parallelamente all'implementazione del "Clean Energy Package" nei prossimi anni sarà necessario orientare l'attenzione dell'Autorità alle proposte legislative della Commissione UE del c.d. "Pacchetto Fit for 55. Fra queste, in particolare, le propose del

c.d. "Pacchetto di decarbonizzazione", presentato il 15 dicembre 2021, che propone un nuovo quadro di regole per gli sviluppi futuri del settore del gas metano, dell'idrogeno e dei gas rinnovabili richiederanno un'attenzione particolare alla luce della dipendenza del Paese dal gas naturale, sia per usi domestici che industriali, esacerbata dalle recenti dinamiche di prezzo.

Altrettanta attenzione andrà rivolta ai processi di integrazione del mercato europeo, e di questo con i Paesi terzi, confinanti con l'Unione. Lo sviluppo di best practice regolatorie, con i regolatori delle aree vicinali, sarà necessario per affrontare un processo di transizione ecologica che non può, per sua stessa natura, essere limitato ai confini dell'Unione.

Inoltre, il Green Deal Europeo prefigura una serie di obiettivi a tutela dell'ambiente in ambiti di competenza dell'Autorità, tra cui la riduzione dei livelli di inquinamento delle risorse idriche e la transizione ad un'economia circolare. In particolare, per i settori dei servizi idrici integrati e dei rifiuti, si fa qui riferimento alle proposte della Commissione europea relative al Piano "inquinamento zero" che prevede una netta riduzione della quantità di plastiche e microplastiche rilasciate nelle acque e nell'ambiente entro il 2050 e al Piano "economia circolare", che promuove un consumo sostenibile nei settori a più elevato potenziale di circolarità, tra cui quello idrico.

In vista di tali sviluppi, l'Autorità intende rafforzare le interazioni con gli stakeholder sulle tematiche europee, in particolare nella fase di definizione del quadro regolatorio di riferimento.

• OS.7 Promuovere lo sviluppo di regole europee coerenti con il sistema regolatorio nazionale
• OS.8 Supportare l'integrazione delle aree extraeuropee d'interesse strategico e condividere le best practice regolatorie

L'azione dell'Autorità è da sempre informata ai principi di efficienza, efficacia e trasparenza amministrativa.

Al fine di rafforzare ulteriormente questi importanti principi nella propria azione amministrativa, l'Autorità intende ottimizzare l'organizzazione delle attività interne, in un'ottica di ulteriore miglioramento della produttività e di razionalizzazione e trasparenza dei processi, a beneficio di tutti gli stakeholder.

In tema di trasparenza, occorre, altresì, rilevare che l'Autorità è da sempre impegnata nel rafforzare le misure per la trasparenza e la prevenzione della corruzione, previste nel Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza e declinate quali obiettivi prioritari dell'amministrazione, insieme al rispetto della normativa in materia di privacy.

L'Autorità intende, inoltre, consentire una migliore fruibilità dei dati e delle informazioni a propria disposizione, garantendo un accesso semplificato e dinamico, anche attraverso un rinnovamento del proprio sito web, e ampliando al contempo l'offerta degli strumenti conoscitivi.

Infine, l'Autorità intende fissare un ulteriore obiettivo strategico, volto alla semplificazione e razionalizzazione del complesso delle disposizioni e degli strumenti regolatori, nella direzione di promuoverne la compliance regolatoria.

• OS.9 Ottimizzare la fruizione di dati e informazioni a vantaggio degli stakeholder
• OS.10 Promuovere la valutazione dell'impatto regolatorio e la verifica della compliance
• OS.11 Migliorare l'organizzazione e la produttività del lavoro, promuovere la formazione e lo sviluppo delle competenze e il benessere organizzativo
• OS.12 Favorire la Digital Transformation per una gestione più efficiente e trasparente dei processi

Gli obiettivi globali ed europei per il prossimo futuro (al 2030 e al 2050) sono ambiziosi. L'Autorità, nell'ambito delle funzioni e dei compiti attribuitele, ritiene prioritario rafforzare le misure in grado di accelerare la transizione, verso lo sviluppo di infrastrutture di qualità, affidabili, sostenibili e resilienti. L'azione regolatoria del prossimo quadriennio sarà orientata al consolidamento dei risultati raggiunti nei settori ambientali, nonché all'efficace implementazione degli strumenti individuati dal recente PNRR, in particolare, ai fini del miglioramento "della gestione dei rifiuti e dell'economia circolare, rafforzando le infrastrutture per la raccolta differenziata, ammodernando o sviluppando nuovi impianti di trattamento rifiuti", e della garanzia "[del]la sicurezza e [del]l'efficienza del sistema idrico"¹, promuovendo meccanismi, per migliorare la "capacità di ripresa e di adattamento ai rischi legati [al cambiamento climatico]"².

• OS.13 Favorire il miglioramento della qualità e dell'efficienza delle infrastrutture idriche
• OS.14 Promuovere la realizzazione di infrastrutture adeguate alla gestione del ciclo dei rifiuti
• OS.15 Sostenere lo sviluppo e l'efficienza delle infrastrutture di teleriscaldamento

¹ Cfr. "Missione 2: rivoluzione verde e transizione ecologica" del PNRR.
² Cfr. Obiettivo 13 "Promuovere azioni, a tutti i livelli, per combattere il cambiamento climatico" dell'Agenda 2030.

La promozione di un adeguato sviluppo di tecnologie innovative, indispensabili per avanzare verso un'economia circolare, con un alto livello di efficienza delle risorse, non può che inserirsi in un quadro complessivo di regole che - valorizzando le dovute logiche industriali - assicurino la continuità dell'erogazione dei servizi essenziali, ivi compresi quelli ambientali, e un efficace utilizzo di tutte le risorse economiche e finanziarie disponibili, garantendo tra l'altro coerenza tra il costo del servizio e il livello di qualità dello stesso, con una costante attenzione all'accessibilità economica per tutti gli utenti, cui trasferire anche i corretti segnali di prezzo.

• OS.16 Riconoscere i costi efficienti per la sostenibilità della gestione del servizio idrico e delle tariffe all'utenza
• OS.17 Riconoscere i costi efficienti del servizio di gestione dei rifiuti e determinare le tariffe alla luce del paradigma della Circular Economy

Il buon andamento dell'azione amministrativa "presuppone (...) che al positivo risultato finanziario faccia riscontro una corretta e ottimale erogazione dei servizi e delle prestazioni (...) rese alla collettività", come ribadito anche dalla Corte costituzionale.

L'Autorità intende rafforzare, in tutti i settori ambientali, la disciplina degli aspetti direttamente percepiti dall'utenza, in modo omogeneo sul territorio nazionale, tenendo comunque conto delle peculiarità e dei livelli di sviluppo delle diverse gestioni.

• OS.18 Promuovere livelli di qualità e tutele omogenee per tutti i consumatori dei servizi idrici
• OS.19 Definire regole uniformi e schemi-tipo per migliorare la qualità del servizio di gestione dei rifiuti

L'Autorità è pronta a sviluppare le ulteriori misure, necessarie affinché la pianificazione e la realizzazione della transizione ecologica avvengano in modo da contribuire, tra l'altro, a ridurre i divari territoriali nella fruizione dei servizi. Sono state, pertanto, accolte con favore - alla luce delle raccomandazioni specifiche della Commissione UE all'Italia, che invitano a "investire al Sud sulle infrastrutture per la gestione dei rifiuti e le infrastrutture idriche" - le riforme di sistema che accompagnano l'attuazione del PNRR, improntate innanzitutto alla semplificazione e, in secondo luogo, al rafforzamento della capacità amministrativa delle Regioni del Mezzogiorno.

Nell'ambito delle proprie competenze, l'Autorità, peraltro in linea con i traguardi fissati dall'Agenda 2030, ritiene essenziale orientare la propria azione sia verso la promozione, a tutti i livelli, di processi efficaci, responsabili e trasparenti che vedano coinvolte anche altre Istituzioni, sia verso la costituzione di soggetti dotati di adeguate capacità gestionali, quali condizioni necessarie per l'allocazione delle risorse dello stesso PNRR e per l'efficace implementazione degli interventi selezionati.

OS.20 Promuovere strumenti per supportare il riordino degli assetti del settore ambientale

Gli obiettivi introdotti a livello europeo dalla Legge Clima, assieme alle proposte del "Pacchetto Fit for 55" e, le proposte della Commissione UE sulla decarbonizzazione del settore del gas naturale (gas rinnovabili e idrogeno), sottolineano l'esigenza di una visione più integrata del settore energia, a livello nazionale ed europeo, non solo con riferimento agli investimenti nei mercati elettrico e gas, ma anche alla trasmissione dei segnali di prezzo fra mercati all'ingrosso e mercati al dettaglio. Mentre da un lato, diventano più pressanti le esigenze di introdurre elementi di flessibilità nel sistema, per garantire livelli adeguati di sicurezza in un sistema energetico crescentemente decentrato e caratterizzato da fonti di energia variabili, dall'altro, i recenti corsi dei prezzi delle materie prime energetiche, caratterizzati da incrementi repentini di livello, forte volatilità e conseguenti criticità degli effetti sui consumatori sollecitano una valutazione più ampia sul completamento dei mercati, ad oggi prevalentemente orientati, alla formazione di segnali di prezzo efficienti di breve periodo. Nel percorso di transizione energetica sarà necessario sviluppare una visione che includa la valutazione, anche per il settore del gas naturale, di strumenti di mercato che favoriscano la formazione di segnali di prezzo di lungo periodo e garantiscano la copertura dei consumatori rispetto a fenomeni di elevata volatilità dei prezzi. Strumenti di copertura, anche parziale, del fabbisogno basati sull'utilizzo di opzioni, quali l'attuale mercato della capacità italiano per il settore elettrico, nonché di strumenti di asta, potrebbero, anche per il settore del gas naturale, limitare l'esposizione ai prezzi spot mantenendo i segnali di prezzo di breve periodo

• OS.21 Sviluppare mercati elettrici efficienti e integrati per la transizione energetica
• OS.22 Accompagnare l'evoluzione del settore del gas naturale in un'ottica di decarbonizzazione

L'Autorità ritiene necessario garantire su base continuativa il funzionamento efficiente del mercato retail e la crescente partecipazione attiva del consumatore, in forma individuale o aggregata, senza venir meno alle necessarie tutele. In un contesto fortemente evolutivo l'Autorità sarà tenuta ad adeguare i rapporti contrattuali degli operatori della filiera retail tramite una regolazione che metta ulteriori strumenti innovativi a disposizione del cliente finale e garantisca, al contempo, la minimizzazione dei rischi sistemici per il settore. Nonostante l'effettiva implementazione delle regole sulla separazione del marchio (debranding), le attività di monitoraggio del settore retail evidenziano il persistere di una posizione dominate dell'incumbent sul mercato libero. Sarà pertanto opportuno, prevedere un ulteriore rafforzamento dell'indipendenza del venditore dal distributore in chiave competitiva. (vedi anche OS.21).

In questo articolato percorso di aggiustamento dinamico delle regole si innescano gli sviluppi volti al completamento della rimozione progressiva delle tutele di prezzo e la parallela definizione degli strumenti di tutela dei consumatori vulnerabili.

• OS.23 Promuovere un funzionamento efficiente e partecipato dei mercati retail
• OS.24 Garantire la concorrenza e la tutela dei clienti vulnerabili
• OS.25 Garantire coerenza e certezza dei rapporti commerciali della filiera retail

La transizione energetica richiede una visione integrata dello sviluppo delle infrastrutture elettriche e gas, in un'ottica di sostenibilità economica e ambientale. Questo implica non solo un consolidamento ma anche un rafforzamento dei criteri di selettività degli investimenti e uso efficiente delle infrastrutture, da sempre al centro dell'azione regolatoria, che confluiscono nell'approccio di Regolazione per Obiettivi di Spesa e di Servizio (ROSS).

Nel contesto di una crescente decentralizzazione delle risorse e di una partecipazione più attiva delle diverse risorse al mercato (inclusi gli stoccaggi), il tema degli sviluppi infrastrutturali e della loro regolazione tariffaria riveste un ruolo importante, anche alla luce del recepimento del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 210 di implementazione della direttiva (UE) 944/2019 (con particolare riferimento ai piani pluriennali di sviluppo delle reti di distribuzione) e del Regolamento (UE) 943/2019.

Particolare attenzione va posta infine, alle dinamiche di rinnovo delle concessioni, non solo per quanto riguarda le gare delle concessioni del servizio di distribuzione gas ma anche per le gare, previste dal decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 a partire dal 2025, delle nuove concessioni del servizio di distribuzione dell'energia elettrica.

• OS.26 Sviluppare nuovi criteri per il riconoscimento dei costi nei servizi infrastrutturali
• OS.27 Riformare i criteri di tariffazione dei servizi infrastrutturali regolati
• OS.28 Accompagnare gli sviluppi infrastrutturali necessari per i gas rinnovabili
• OS.29 Sviluppare iniziative regolatorie a supporto della progressiva decarbonizzazione dei consumi